La promulgación de leyes inconstitucionales: una amenaza estructural a la seguridad jurídica y a la credibilidad del Estado constitucional

Lic. Máximo Rafael Zapata Herrera, M.A.

La promulgación de leyes inconstitucionales constituye una de las amenazas más graves y silenciosas contra la seguridad jurídica y la credibilidad del sistema de justicia en un Estado constitucional de derecho. No se trata de simples errores técnicos ni de desaciertos legislativos subsanables mediante la intervención posterior del Tribunal Constitucional, sino de una quiebra estructural del principio de supremacía constitucional que compromete la legitimidad misma del orden normativo. Como advierte Hans Kelsen, la validez del orden jurídico descansa en una estructura jerárquica en la que la Constitución ocupa el vértice, de modo que toda norma inferior que la contradiga pierde su fundamento de validez (“Teoría Pura del Derecho”). Cuando el legislador, llamado a ser custodio de la Constitución, produce normas que la contradicen, se invierte peligrosamente la lógica del Estado de derecho: la Constitución deja de orientar la ley y pasa a ser corregida por ella, aunque sea de manera provisional, lo que resulta jurídicamente inadmisible.

Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la seguridad jurídica no puede reducirse a la mera existencia formal de normas, sino que exige previsibilidad, estabilidad y coherencia del sistema normativo. En palabras de Gustavo Zagrebelsky, el derecho constitucional contemporáneo no puede concebirse como un sistema rígido de mandatos formales, sino como un orden normativo orientado por principios que vinculan de manera efectiva al legislador (“El Derecho Dúctil”). La promulgación de leyes inconstitucionales introduce un estado permanente de incertidumbre, en el cual ciudadanos, operadores jurídicos e instituciones desconocen si una norma vigente será aplicada, anulada o reinterpretada, vulnerando el principio de confianza legítima y desnaturalizando la función ordenadora de la ley.

Esta patología del Estado constitucional de derecho ha sido advertida de forma reiterada por la jurisprudencia nacional y comparada. El Tribunal Constitucional dominicano ha establecido de manera inequívoca que la Constitución es una norma jurídica directamente aplicable y vinculante para todos los poderes públicos. En la sentencia TC/0009/13, el Tribunal afirmó que el artículo 6 de la Constitución consagra no solo la supremacía constitucional, sino también la nulidad radical de toda norma contraria a la Carta Magna, sin que sea jurídicamente relevante ponderar su utilidad política o conveniencia social. Este criterio fue reafirmado en la TC/0256/14, donde se advirtió que la función legislativa está jurídicamente limitada por los derechos fundamentales y por la distribución constitucional de competencias, y que cualquier extralimitación normativa compromete la validez misma de la ley.

Desde la óptica de la seguridad jurídica, el propio Tribunal Constitucional dominicano ha vinculado la estabilidad normativa con el respeto estricto a la Constitución. En la TC/0158/15, sostuvo que la seguridad jurídica implica certeza razonable sobre la vigencia, validez y aplicabilidad de las normas, certeza que se quiebra cuando el legislador introduce disposiciones incompatibles con el texto constitucional. En este punto, Luigi Ferrajoli resulta categórico al afirmar que la legalidad democrática solo es legítima cuando se encuentra subordinada a la Constitución y a los derechos fundamentales, pues “una ley injusta o inconstitucional no es una expresión válida del derecho, sino una forma de violencia normativa” (“Derecho y Razón”).

El razonamiento dominicano encuentra respaldo en la jurisprudencia comparada. El Tribunal Constitucional español, en la STC 27/1981, sostuvo que la seguridad jurídica resulta gravemente afectada cuando el legislador actúa de espaldas a los límites constitucionales, transformando la ley en un factor de incertidumbre. En la STC 150/1990, reafirmó que la legitimidad democrática del legislador no lo habilita para desconocer derechos fundamentales ni principios estructurales del orden constitucional. En la misma línea, Kelsen advertía que la democracia no consiste en la omnipotencia de la mayoría, sino en el sometimiento del poder al derecho constitucionalmente establecido.

En el ámbito interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso “Barrios Altos vs. Perú” (2001), declaró que las leyes incompatibles con la Convención Americana carecen de efectos jurídicos desde su origen. Posteriormente, en “Almonacid Arellano vs. Chile” (2006), introdujo el concepto de control de convencionalidad, obligando a todos los órganos del Estado, incluidos los legisladores, a adecuar sus actuaciones a los tratados de derechos humanos. Esta doctrina refuerza la tesis de Ferrajoli según la cual el legislador no es fuente ilimitada del derecho, sino un poder jurídicamente condicionado por normas superiores de garantía.

Más grave aún resulta el hecho de que muchas leyes inconstitucionales producen efectos jurídicos reales antes de ser expulsadas del ordenamiento, afectando derechos fundamentales y relaciones jurídicas consolidadas. La declaración de inconstitucionalidad no borra automáticamente los daños producidos, revelando una falla estructural del sistema: el control constitucional actúa ex post, cuando el daño ya se ha consumado. Como señala Zagrebelsky, un constitucionalismo eficaz no puede descansar únicamente en el juez constitucional, sino en la responsabilidad constitucional del legislador.

La reiterada promulgación de leyes contrarias a la Constitución erosiona profundamente la credibilidad del sistema de justicia. El propio Tribunal Constitucional dominicano, en la TC/0094/12, advirtió que el control de constitucionalidad no debe convertirse en un mecanismo rutinario de corrección legislativa, pues ello evidencia una deficiencia grave en la técnica legislativa. En la doctrina dominicana, autores como Eduardo Jorge Prats han sostenido que la supremacía constitucional no es un principio retórico, sino un límite real y efectivo al ejercicio del poder político, cuyo desconocimiento genera inseguridad jurídica y deslegitimación institucional. En igual sentido, Milton Ray Guevara ha señalado que el respeto a la Constitución es una condición indispensable para la estabilidad democrática y la confianza ciudadana en la justicia constitucional.

Desde una óptica jurídica crítica, la promulgación reiterada de leyes inconstitucionales revela una concepción distorsionada del poder legislativo, que actúa como si la voluntad política pudiera prevalecer sobre los límites constitucionales. El legislador no es un poder soberano ilimitado; su competencia está jurídicamente condicionada por los derechos fundamentales, la separación de poderes y el principio de proporcionalidad. Desconocer estos límites equivale, como advierte Ferrajoli, a sustituir el Estado de derecho por un Estado legal autorreferente.

Asimismo, esta práctica debilita el principio de legalidad, al obligar a jueces y autoridades administrativas a aplicar normas formalmente vigentes pero materialmente viciadas, generando inseguridad interpretativa y fragmentación del orden jurídico. La responsabilidad constitucional del legislador, por tanto, no puede seguir tratándose como una cuestión meramente política. Legislar contra la Constitución constituye una infracción constitucional objetiva que compromete la validez del acto legislativo y afecta directamente derechos y garantías.

cuando la promulgación de leyes inconstitucionales se convierte en una práctica recurrente, el Tribunal Constitucional corre el riesgo de transformarse en un legislador negativo permanente, no por exceso de jurisdicción, sino por negligencia constitucional del órgano legislativo. Este fenómeno altera el equilibrio entre los poderes del Estado y desplaza el centro de producción normativa hacia la jurisdicción constitucional, lo cual resulta incompatible con un modelo democrático sano. En definitiva, la seguridad jurídica y la credibilidad de la justicia solo pueden preservarse cuando la Constitución es asumida como un límite real y efectivo del poder legislativo, y no como un obstáculo coyuntural susceptible de ser corregido posteriormente por los tribunales.

A modo de cierre, resulta inevitable vincular este análisis a un caso legislativo concreto reciente en la República Dominicana, que ilustra con claridad los riesgos aquí expuestos: la Ley núm. 98-25 sobre Gestión Integral y Coprocesamiento de Residuos Sólidos, particularmente en lo relativo a la prohibición progresiva de plásticos de un solo uso y envases de foam. Diversos sectores jurídicos, empresariales y académicos han advertido que varios de sus artículos presentan serios cuestionamientos de constitucionalidad, al imponer restricciones generales y automáticas que afectan la libertad de empresa (art. 50 de la Constitución), el principio de razonabilidad y proporcionalidad, y el derecho a la seguridad jurídica, sin un régimen transitorio suficiente ni estudios técnicos individualizados que justifiquen la intensidad de las medidas adoptadas.

Este caso evidencia cómo una legislación aprobada con una finalidad legítima la protección ambiental puede devenir inconstitucional cuando el legislador sacrifica el equilibrio constitucional entre interés público y derechos fundamentales, trasladando al Tribunal Constitucional la carga de corregir ex post una norma que debió nacer conforme a la Constitución. Lejos de fortalecer el Estado de derecho, este tipo de legislación reactiva profundiza la percepción de improvisación normativa y confirma que la verdadera crisis no radica en la ausencia de control constitucional, sino en la debilidad del control constitucional previo en el proceso legislativo.

Lic. Máximo Rafael Zapata Herrera, M.A.
Abogado / Especialista en Derecho constitucional
Analista Jurídico | Profesor Universitario