Separar el poder para que nadie lo tenga todo

La separación de poderes no exige que las instituciones se paralicen entre sí, sino que ninguna pueda decidir, ejecutar y quedar a salvo de toda corrección.

Imaginemos que una persona reclama contra una decisión pública y descubre que todas las puertas conducen al mismo despacho. La oficina que decidió, la autoridad que debe investigar y la instancia llamada a corregir responden, en realidad, a una sola voluntad. Hay formularios distintos, funcionarios diferentes y edificios separados. Lo que no existe es una oportunidad efectiva de obtener una respuesta independiente.

La separación de poderes debe impedir ese cierre de las vías de protección. Su finalidad alcanza a la persona que necesita enfrentarse al Estado sin encontrar una organización enteramente dispuesta a confirmar la orden inicial. La distribución institucional adquiere sentido cuando impide que la autoridad decida también, sin una garantía independiente, los límites de lo que puede hacer.

La pregunta decisiva no es cuántas autoridades aparecen en el organigrama, sino qué ocurre cuando una de ellas se equivoca, excede sus atribuciones o intenta impedir que la examinen. La distribución constitucional importa si abre posibilidades de deliberación, impugnación y corrección que quien decide no puede clausurar a voluntad.

Separar el poder significa organizar la posibilidad de contradecirlo con consecuencias. Pero esa contradicción debe ejercerse conforme a competencias y procedimientos: no toda resistencia es legítima, ni cualquier desacuerdo autoriza a paralizar al gobierno. El desafío consiste en evitar dos fracasos opuestos: que alguien pueda hacerlo todo y que nadie pueda hacer lo que le corresponde.

1. No basta con cambiar de ventanilla

Volvamos a la persona que reclama. Si el expediente pasa entre funcionarios que reciben del mismo superior instrucciones sobre cómo resolverlo, la multiplicación de trámites no crea una garantía independiente. La revisión jerárquica puede corregir errores y ser legítima dentro de la Administración; el problema surge cuando no existe protección más allá de ella. Debe haber una vía capaz de examinar el acto sin quedar sometida a la voluntad de quien lo produjo.

Tampoco bastaría con sustituir al superior por una comisión plural que pudiera fabricar una regla contra esa persona, aplicarla inmediatamente y decidir de manera inapelable que actuó correctamente. La voluntad se habría repartido entre varios integrantes, pero las funciones continuarían peligrosamente confundidas. La pluralidad de personas no equivale, por sí sola, a una distribución constitucionalmente adecuada de la autoridad.

Importa distinguir tanto los órganos como las funciones. La separación orgánica distribuye autoridad entre instituciones; la funcional preserva las competencias y garantías propias de cada actividad. Legislar exige deliberación representativa; administrar, actuación orientada a fines públicos; juzgar, resolver controversias con imparcialidad y conforme a Derecho. Una misma institución puede intervenir en funciones diferentes bajo títulos jurídicos distintos. Cambiar el nombre de una decisión no permite eludir las garantías que le corresponden.

Por eso, una entidad administrativa puede estar habilitada para regular, supervisar y sancionar sin que esa combinación sea automáticamente inválida. Deben examinarse su competencia, la defensa del afectado y la revisión disponible. El artículo 69.10 de la Constitución dominicana extiende el debido proceso a la actuación administrativa y el 139 dispone su control judicial de legalidad. La especialización no convierte al organismo en dueño de sus límites.

Tampoco deben confundirse los instrumentos. Controlar puede significar investigar y exigir explicaciones; revisar, examinar la validez de una decisión; vetar, impedir o condicionar su adopción en los supuestos autorizados. Revisión y veto pueden integrar un control, pero no agotan sus modalidades.

La responsabilidad permite atribuir consecuencias a una conducta y exige sus propios presupuestos. Una anulación no prueba por sí sola una falta personal. Una auditoría puede ser útil sin sancionar, siempre que sus hallazgos encuentren una vía de respuesta o seguimiento.

La protección comienza, además, antes del agravio. La deliberación legislativa puede revelar un costo oculto; la fiscalización, advertir un riesgo; la posibilidad de revisión, exigir mejores razones desde el principio. Reducir la separación a la demanda judicial dejaría fuera esa dimensión preventiva. Su destinatario final sigue siendo la persona que debe poder defender sus derechos, también cuando carece de recursos para sostener un litigio.

2. La cooperación entre poderes

Una objeción frecuente sostiene que las instituciones necesitan trabajar juntas y que, por tanto, insistir en su separación equivale a defender un Estado imposible. El argumento acierta en la necesidad de cooperación, pero combate una versión empobrecida del principio. Separar no significa aislar a las instituciones, sino impedir que sus relaciones sirvan para absorber funciones ajenas.

En el número 47 de El Federalista, James Madison rechazó la lectura de Montesquieu como defensor de poderes totalmente incomunicados. Distinguió la intervención parcial y el control recíproco de la acumulación íntegra de potestades en las mismas manos. La conexión entre instituciones podía contribuir a preservar su separación.

El número 48 añadió que delimitar atribuciones por escrito resultaba insuficiente sin defensas prácticas frente a las invasiones. Su preocupación incluía el predominio legislativo en las repúblicas examinadas: un cuerpo representativo también podía usurpar funciones. Esos argumentos pertenecen al constitucionalismo del siglo XVIII; trasladarlos al presente exige considerar partidos y aparatos administrativos que transformaron las relaciones entre instituciones.

El artículo 4 de la Constitución dominicana establece la independencia funcional de los tres poderes, la responsabilidad de sus encargados y la prohibición de delegar sus atribuciones. La cooperación debe respetar esa distribución.

El artículo 96 reconoce iniciativa legislativa al presidente de la República y el 101 dispone la remisión de las leyes aprobadas por ambas cámaras al Ejecutivo para promulgación u observación. Son intervenciones atribuidas directamente por la Constitución, no competencias prestadas por el Congreso.

El artículo 102 permite superar las observaciones mediante una nueva aprobación por el voto de dos tercios de los miembros presentes en cada cámara. El desacuerdo tiene un cauce para resolverse. La facultad presidencial condiciona el procedimiento, pero no equivale a una prohibición insuperable de legislar.

La utilidad de una colaboración no basta, por sí sola, para autorizarla. Cada órgano debe actuar con fundamento en una competencia válida y conservar su responsabilidad. Un acuerdo político no altera ese reparto, y las reglas sobre delegación interna de la Administración tampoco autorizan transferencias entre poderes. La invasión no necesita ser permanente: una sola sustitución indebida puede vulnerar una competencia constitucional.

La unidad que necesita el Estado es la de un orden jurídico común, no la de una cadena única de obediencia. Varias instituciones pueden contribuir a un mismo resultado sin convertirse en dependencias de una jefatura superior. Precisamente porque el resultado es público, debe ser posible identificar qué hizo cada una y exigirle cuentas por ello.

3. Las lealtades que atraviesan los organigramas

El número 51 de El Federalista propone dotar a quienes ocupan los cargos de medios e incentivos para resistir las invasiones de otros órganos. No deposita toda la confianza en la buena voluntad de los gobernantes. También advierte sobre la dependencia material que puede volver nominal una independencia proclamada. Su pregunta no termina en la atribución jurídica: alcanza las condiciones para defenderla.

Esa expectativa enfrenta, sin embargo, una dificultad. Supongamos que un legislador valora más conservar el respaldo de la dirección partidaria que defender una atribución fiscalizadora de su cámara. Aunque posea instrumentos para investigar, quizá prefiera no utilizarlos. En ese supuesto, la frontera entre instituciones no coincide con la frontera entre lealtades. El poder podría circular por conexiones políticas que el organigrama no muestra.

Sería un error convertir esta posibilidad en una condena automática del gobierno que dispone de mayoría legislativa. Un partido tiene razones democráticas para procurar que sus representantes desarrollen un programa compartido. La disciplina partidaria no demuestra, por sí sola, subordinación inconstitucional. La pregunta relevante es si esa cooperación preserva la fiscalización, el debate y la posibilidad de decisiones jurídicamente independientes.

Para sostener una acusación de captura harían falta evidencias adicionales: instrucciones indebidas sobre decisiones que deben adoptarse con independencia, represalias por actuaciones legítimas, obstáculos sistemáticos a investigaciones o incumplimiento de resoluciones obligatorias. También habría que considerar pruebas contrarias. Un órgano no pierde su independencia cada vez que coincide con el gobierno, ni la demuestra cada vez que lo contradice. Importan sus razones y las condiciones en que decide.

La misma cautela debe aplicarse al gobierno dividido. Que distintas fuerzas controlen instituciones diferentes puede crear incentivos de vigilancia, pero no asegura que los utilicen en favor de la legalidad. También podrían negociar impunidad recíproca o bloquear decisiones para trasladarse mutuamente los costos electorales. La competencia partidaria puede ayudar al control; no reemplaza sus procedimientos, sus obligaciones ni su justificación.

No existe, además, una única forma institucional de articular estas relaciones. En el parlamentarismo, el Gobierno depende de la confianza parlamentaria; en el presidencialismo típico, Ejecutivo y Legislativo poseen mandatos diferenciados sin esa relación ordinaria de confianza. Ninguna descripción permite declarar, por sí sola, la superioridad de un modelo. Hay que examinar cómo conserva cada sistema la distinción de funciones, la responsabilidad política y las garantías frente al abuso. Comparar exige algo más que contar autoridades elegidas por separado.

De ahí una consecuencia práctica: conviene proteger la fiscalización incluso cuando nadie espera una ruptura entre aliados. Si la mayoría puede impedir que siquiera se solicite información, el control podría frustrarse antes de comenzar. Según cada ordenamiento, los derechos de las minorías, el personal competente y el acceso oportuno a expedientes pueden sostenerlo. Estas garantías permiten examinar; no conceden automáticamente poder para detener lo examinado.

La oposición debe poder preguntar, señalar irregularidades y defender alternativas, sin arrogarse por ello la dirección del gobierno. A su vez, el respaldo electoral al presidente no absorbe los mandatos propios del Legislativo. Cuando la Constitución exige acuerdos, obtenerlos forma parte de gobernar. El desacuerdo de otra autoridad con legitimidad y competencias propias no constituye, por ese solo hecho, una obstrucción ilegítima.

4. Cuando un poder protege a otro

El caso británico Miller/Cherry, resuelto por la Corte Suprema del Reino Unido el 24 de septiembre de 2019, ofrece un contraste preciso. En la sentencia [2019] UKSC 41, la Corte declaró ilícito el consejo del primer ministro a la reina para suspender las sesiones parlamentarias durante cinco semanas y nula la suspensión resultante. Consideró suficientemente grave la frustración, sin justificación razonable, de las funciones legislativas y de supervisión del Parlamento.

Se trataba de una suspensión de sesiones, no de una disolución. El fallo atendió a los efectos, sin necesitar atribuir una intención ilícita, y dejó al Parlamento decidir cómo continuar. No resolvió la política del Brexit ni estableció un control general de constitucionalidad de las leyes parlamentarias. Su enseñanza para nosotros es comparativa: una intervención judicial puede preservar el espacio de decisión representativa sin apropiárselo.

La conclusión no autoriza a convertir cualquier conflicto político en litigio. Un juez debe identificar una cuestión jurídica dentro de su competencia, fundamentar la infracción y justificar el remedio. Reconocer que puede proteger la representación no demuestra que deba sustituir a sus órganos en todas sus decisiones. Importar el resultado británico sin examinar nuestras normas confundiría una experiencia útil con una regla aplicable.

Tampoco todo conflicto institucional anuncia una crisis. Cuando el diseño admite observaciones, desacuerdos y revisión, una controversia puede ser parte de su funcionamiento. Lo preocupante sería no disponer de reglas para resolverla, negar de antemano toda competencia del otro o desconocer la decisión obligatoria una vez agotados los cauces correspondientes. La convivencia constitucional requiere aceptar que una institución puede perder una controversia sin perder por ello su razón de existir.

5. Una democracia que no puede decidir

La objeción más fuerte advierte que demasiados vetos pueden vaciar el mandato electoral. Una mayoría consigue respaldo para reformar servicios deficientes, pero encuentra barreras sucesivas, algunas manejadas por autoridades que el elector no puede reemplazar. El programa se vuelve impracticable y nadie responde por el fracaso. El voto pierde capacidad de producir cambios mientras los beneficiarios del estado de cosas conservan sus ventajas.

La objeción tiene fuerza porque la inacción distribuye costos. Si quienes necesitan un servicio soportan la demora y quienes controlan no responden por ella, la garantía puede terminar protegiendo posiciones privilegiadas. Debe justificarse tanto la decisión de actuar como el poder de impedir. La legitimidad electoral del gobernante y la independencia del supervisor no dispensan a ninguno de explicar su conducta.

Pensemos en la reparación urgente de un hospital. Una revisión presupuestaria, una comprobación técnica y un examen de legalidad pueden proteger bienes diferentes. Tres autorizaciones que repitan el mismo examen quizá solo prolonguen la espera. Para quien necesita atención importan tanto la integridad de la contratación como la ejecución de la obra. La garantía debe evaluarse también por sus efectos sobre el derecho que contribuye a proteger.

Conviene separar las trabas de gestión de los contrapesos constitucionales. Simplificar trámites duplicados, aclarar competencias y fijar plazos puede mejorar la Administración. Prescindir del consentimiento de una cámara, cuando es obligatorio, altera otra cuestión: quién está autorizado a decidir. Una reforma no puede tratar una competencia constitucional como si fuera un formulario redundante. Concentrar tareas administrativas para facilitar la ejecución tampoco justifica absorber la función del controlador.

Propongo evaluar cada control por el riesgo que debe prevenir, quién puede activarlo, qué información necesita y cuándo puede ofrecer un remedio. En asuntos reparables, una revisión posterior puede bastar. Ante daños irreversibles, llegar después puede equivaler a no proteger. La autoridad que simplifica debe explicar por qué la garantía restante es adecuada; quien conserva un control debe justificar su utilidad y su costo.

Suprimir una autorización previa puede ser razonable si permanecen una revisión accesible y remedios oportunos. Dejar únicamente un recurso costoso o tardío puede transformar la simplificación en desprotección. La protección equivalente debe acreditarse frente al riesgo relevante, no presumirse porque exista formalmente otra oficina. Y ninguna alternativa de diseño permite omitir un control que la Constitución exige.

También hay que impedir que la autoridad se fragmente mientras la responsabilidad desaparece. Debe saberse quién propuso, quién decidió, quién dejó vencer un plazo y quién dejó de ejecutar lo resuelto. La responsabilidad compartida no equivale a responsabilidad indistinta. Sin esa identificación, cada institución puede atribuir el fracaso a la anterior y el ciudadano pierde la posibilidad de reclamar o evaluar a sus representantes.

Los límites tienen costos reales, incluso cuando funcionan bien. Una concentración puede acelerar decisiones y aun así resultar inadmisible. Si la ganancia presente destruye la posibilidad futura de corregir al gobierno o reemplazarlo en condiciones libres, también deteriora el valor del mandato electoral. El desafío consiste en reducir demoras evitables y preservar garantías justificadas, aceptando que actuar conforme a la Constitución no siempre será la vía más rápida.

6. Independencia no significa impunidad

La separación se contradice cuando convierte cada institución en un territorio exento de responsabilidad. La independencia judicial protege el acto de juzgar frente a interferencias; no autoriza al juez a resolver cualquier asunto ni con cualquier fundamento. Quien fiscaliza necesita protección frente al sometimiento, pero debe responder por su gestión y por las infracciones que se determinen mediante procedimientos compatibles con su función.

Tampoco hace falta una cadena infinita de revisores. Una controversia debe poder concluir mediante una decisión jurídicamente definitiva, aunque esta pueda ser equivocada. Su carácter obligatorio no clausura la crítica ni los mecanismos de corrección que el ordenamiento admita. Sí impide que el destinatario se arrogue el derecho de incumplirla simplemente porque considera superiores sus propias razones.

Debemos distinguir la crítica pública a las razones de una decisión de la presión para imponer un resultado. La primera puede mejorar la discusión; la segunda compromete las condiciones de independencia. Investigar una falta exige causa y procedimiento, no el simple desacuerdo con lo resuelto. Fiscalizar recursos tampoco debe servir para someter investigaciones o castigar decisiones legítimas.

Cuando varias políticas son jurídicamente admisibles, el controlador no debería imponer su preferencia como única solución. Pero detectar una infracción tampoco lo obliga siempre a limitarse a anular y retirarse: proteger un derecho puede exigir una orden positiva. Debe explicar por qué el remedio es necesario y cuánto margen legítimo conserva la autoridad responsable. La deferencia se justifica por ese margen; no por la jerarquía política de quien decidió.

La pluralidad institucional tampoco garantiza justicia. Varias autoridades podrían coordinar una medida lesiva y cumplir cada etapa formal. La separación dificulta determinadas formas de apropiación, pero necesita garantías sustantivas capaces de corregir incluso resultados ampliamente compartidos. El acuerdo entre órganos no sana por sí mismo una violación de derechos.

El equilibrio no exige que todas las instituciones tengan idéntica fuerza o intercambien favores para evitar conflictos. Exige autoridad suficiente para cumplir cada función y límites acordes con sus riesgos. También el poder de controlar debe justificarse ante quienes soportan sus efectos.

7. La prueba no está en el edificio

Una prueba concreta consiste en seguir una decisión desde su origen hasta sus consecuencias. ¿Quién podía adoptarla? ¿Qué procedimiento debía respetar? ¿Podía una persona afectada cuestionarla ante una autoridad capaz de responder sin instrucciones indebidas? ¿Se cumplió lo resuelto? Examinar ese recorrido permite distinguir una garantía efectiva de una promesa institucional.

También hay que observar las omisiones. Un control puede frustrarse porque nadie resuelve, la información llega tarde o una decisión válida queda sin ejecución. En esos supuestos hipotéticos, el defecto podría estar en la capacidad, en los incentivos o en el incumplimiento de deberes existentes. Crear otra institución antes de identificar la causa puede reproducir el problema.

En la República Dominicana deberíamos aplicar esta exigencia sin presumir el resultado. Ni la proclamación de independencia certifica su eficacia, ni una sospecha política demuestra su inexistencia. El examen debe poder reconocer un control que funciona, señalar uno que fracasa y explicar qué evidencia permite distinguirlos. Solo así la defensa constitucional puede reclamar credibilidad frente a gobiernos de cualquier signo.

El fin es construir un Estado capaz de actuar sin convertirse en dueño de quienes deben obedecerlo, y capaz de corregir abusos sin perder toda capacidad de decisión. Que una persona encuentre protección no debería depender de conseguir un favor dentro del mismo círculo de autoridad que produjo su agravio.

Al ciudadano del comienzo no le bastaría que le señalaran tres edificios. Necesitaría saber que alguna puerta puede abrirse sin autorización de quien dictó la orden, que su reclamación será examinada conforme a Derecho y que una respuesta favorable podrá hacerse cumplir. Ahí la separación deja de ser una fórmula y se convierte en protección.

Nadie debe tener tanto poder que los demás necesiten su permiso para controlarlo.